北京大学、中国政法大学兼职教授 私募股权投资 提供专业企业内训,政府培训。 13439064501 陈老师
  2019年08月11日    清华金融评论 朱少平     
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从本质上说,基金业的产生和发展,必然要服务和促进实体经济的发展。本文从基金产生与发展的角度,对其与实体经济的关系作出探讨,并回顾了《基金法》出台的背景与鲜为人知的历史,认为基金法的立法目的同样是要促进实体经济的发展,基金法出台后的实施情况也表明基金业的发展壮大必然促进实体经济发展。

投资基金是由一定机构发起,通过公募与私募方式从投资者手中募集资金,形成信托财产,交与管理人管理,托管人托管,按预定目的投向相关产业的企业与项目,以获取较高收益,再按合同规定,将其本利回报投资者的投资方式。从本质上说,基金业的产生和发展,必然要服务和促进实体经济的发展。然而,近十几年,由于金融领域一些理念偏差的影响,导致部分金融业态出现脱实向虚、盲目发展的倾向,不仅影响到对实体经济的服务与促进,而且累积较大风险。这种风气也吹到了基金行业,导致一些机构片面追求速度,放任投机程度,影响设立目的,累积较大风险。经过近两年金融风险管控和政策纠偏,已使这种不良风气得到及时矫正。

基金制度设计要把集中的资金投向有关实体企业与项目

基金就其制度设计是一种较高层次的财产信托,与一般信托不同的是,它的受托人在法律上必须分为管理人与托管人,构成共同受托人(虽然法律允许私募基金有例外情况,但也必须事先在协议中作出约定)。这种财产管理制度从其产生到现在都是要把信托人的财产集中起来,进行某种实业或实体项目的投资,以获取较高收益回报投资人。而信托是基于信用的委托,它产生于中世纪的欧洲,是在用益制的基础上发展起来的。从用益制到信托制,再在信托中独立出基金制,都是由信托人基于信任而将其财产交与受托人,受托人为了信托人的利益,对信托财产进行管理,以获取收益再回报受益人。可见,信托是一种以信用为基础的法律行为,这种行为一般涉及三方当事人,即投入信用的委托人,受信于委托人的受托人,以及受益于信托利益的受益人。当受托人业务作为一个独立的业态形成时,它的职能为两方面:一是接受信托人的委托对信托财产进行管理,使其保值增值;二是要根据信托财产的管理需要,以其进行投资经营,包括实业投资、项目投资、股权投资、债权投资等各种能使信托财产得以保值增值的经营活动。这些投资经营活动的对象大都属于实体经济,如房地产项目,港口、机场、电站、铁路、医院,以及企业股权等,因为只有这样的项目才会有较大的增值空间。故而整个信托与基金行业的产生与发展都离不开服务与促进实体经济发展的目的。虽然如上所说,近几年金融领域出现了一些避实向虚的自我发展倾向,但这只是某个时期出现的一种不正常现象,就其行业本身来说,它们的产生与发展,一个重要目的就是要服务与促进实体经济。

我国引入基金是要适应投资体制改革需要,弥补政府退出的投资主体缺位

我国于20世纪80年代初开始进行投资体制改革,改革的一个核心内容就是要让政府及其部门从过去的直接参与投资经营活动中退出来,专司公共管理职能。从社会经济运行的角度,政府部门退出形成的某种投资主体缺位,不能仅由个人投资者来补充,还必须由相应的机构投资主体予以替补。为此,国家提出发展投资基金的改革思路。20世纪80年代中期,国务院有关部门发布了设立海外投资基金的指导文件,旨在从国外学习经验,先在海外把基金做起来,然后再将资金与机制引入国内。但因当时大家都不了解情况,也没有经验,这种海外投资基金基本没做起来。后因到20世纪90年代初,国内自发出现的淄博乡镇企业基金、教育基金与信托基金等做起来后,才相继有些国内机构与国外财团合作设立海外基金,以及发展到后来的合格境外机构投资者(QFII)基金投资于国内。随着基金的产生并取得经验,国内的投资管理部门,如国家发展改革委和科技部,开始积极推动基金事业,先是联合有关部门共同发布了《创业投资企业管理办法》,继而发布一系列规范性文件,从政策引导、项目投向、资金、税收等方面大力促进基金业的发展。自此,我国基金业,特别是投资于实业等基金事业步入高速发展期。虽然这种适应体制改革的基金在试点中也出现了一些问题,但通过调整,特别是纳入立法后获得了巨大发展,在很大程度上适应和推动了投资体制改革需要,从而也极大地推动了实体经济的发展。

证券投资基金的发展沿革

既然我国引入基金是为了适应投资体制改革,弥补政府投资主体和模式转变造成的部分投资主体缺位,故而早期设立的基金都是投资于实业的基金,如乡镇企业发展基金、教育基金、房地产基金、信托基金等。

由于1992年前后我国经济处于起飞初期,而起飞的起爆点则是海南和北海的房地产。这些从事实业投资的基金大部分将其资金投向海南和北海的房地产项目。鉴于当时两地房地产畸形发展,引起价格暴涨,导致国家的治理整顿,整顿后的房价理性回归又出现大跌,致使参与投资的基金大部被套,损失惨重。为此,国家及时终止当时那种畸形的“实业性基金”,进而开始进行证券投资基金试点。即要求基金资金只能投资二级市场的股票等证券。当时的时间也到了1997年。1997年11月,国务院证券委发布《证券投资基金管理暂行办法》。依此文件,中国证监会于1998年3月开始证券投资基金试点工作,经其批准,基金开元与基金金泰两只基金正式推出,各发行20亿元,合计发行40亿元。这是新的证券投资基金的起始规模。两只基金发行时,其争购热度不亚于当年北京的始发股票。从当时的40亿元基金开始,到目前这类基金规模已达十万亿元以上。虽然这种证券基金只投资于二级市场股票与货币市场等产品,由于其集合投资和规模大进出不便等特点,使其能在较大程度上发挥稳定市场和促进对企业投资的作用。不仅如此,由于后来将私募基金纳入立法,为保持立法的连续性,所有纳入法律的公募与私募基金仍沿用了证券投资基金的称谓。

基金法的立法目的同样是要促进实体经济的发展

根据新的证券投资基金的试点情况,原《证券法》起草组拟在该法草案中规定一章,对投资基金内容作出规范。但在全国人大常委会法工委组织草案修改协调时,有关负责人认为,在证券法中规定基金的内容有所不妥,欲将其删除。当时证券法起草组有关人员与该负责人进行“理论”,希望将此内容予以保留,甚至提出,“若不能保留一章,写一条也可以,这样总体有一个原则,执行中再加以细化也好”,但回答仍然是,“由于新基金刚开始试点,能否成功难以把握,一旦进入法律,万一出现什么情况比较被动。试行成功,将来再修法也行”,故此基金内容本次未能“入法”。 第九届全国人大成立后,各专门委员会都要根据常委会的要求,申报本单位认为应当进行立法的项目,以便汇总制定全国人大常委会立法规划。当时的全国人大财经委为促进基金业发展,积极开始“基金法”研究推动工作。最先是由财经委经济法室在征求有关室意见后提出制定投资基金法的建议。在财经委主任委员办公会讨论时,由工作人员介绍必要性及设想后,厉以宁教授(时任全国人大财经委副主任委员)首先发言,“我赞成制定这部法律。当前证券市场散户太多(其实这个局面直到现在也没有得到根本改变),制定这样一部法律,发展机构投资者,对于稳定交易、发展证券市场、促进实体经济发展、保护投资者利益十分必要”。此话一出,当即得到其他领导的肯定,由此形成财经委上报全国人大常委会的立法规划意见。经常委会批准,基金法正式纳入立法规划。此后,有关基金与基金法的研究讨论由此展开,经过几年的工作,法律顺利出台。美中不足的是,由于体制与认识局限,初次出台的基金法只规定了投向二级市场的证券投资基金,立法初衷确定的调整全部产业、风险和证券投资基金的目标不得已缩小范围。经过几年实施,立法机关又通过修改法律、改革体制,把整个私募基金,包括产业、风险、股权等实业基金全部纳入调整范围,使其成为一部比较完整的名副其实的基金法,再把对实体经济的促进全面纳入立法目的。

法律出台后的实施情况表明基金业的发展壮大必然促进实体经济发展

自基金法实施,特别是修改实施以来,监管机关调整监管范围,将所有投资基金都纳入监管,特别是依法设立中国证券投资基金业协会,将私募基金的公司注册与基金备案全部交给协会进行自律管理。基金业协会根据私募基金的特点,将其备案又细分为二级市场基金、产业(创业)与股权基金和其他基金几个类别进行备案指导和规范,并分别对不同基金的备案要求、文件申报与反馈指导、从业人员资格考试、管理等提出了一系列规范要求。

根据中国证券投资基金业协会发布的《私募基金登记备案相关问题解答(十五)》,私募基金的登记类型在此前三类基金(私募证券投资基金、私募股权投资基金与创业投资基金、其他私募基金)的基础上,增加了第四类,即“私募资产配置基金”。2019年2月初,中国银河投资管理有限公司、浙江玉皇山南投资管理有限公司、珠海横琴金晟硕业投资管理有限公司在协会完成私募资产配置基金管理人登记,成为首批私募资产配置基金管理人。

在上述自律管理的基础上,协会还针对“其他类别”基金中部分机构存在的变相从事借贷活动、成为违规载体等情况进行清理,提出私募基金应回归本源,并明确三大情形不属于私募基金业务范围:一是底层资产为民间借贷、民间融资、配资业务、小额理财、小额借贷、个体网络借贷(P2P)/个人对非金融机构放贷(P2B)、众筹、保理、担保、房地产开发、交易平台等借贷性质的资产或其收益权;二是通过委托贷款、信托贷款等方式直接或间接从事借贷活动的;三是通过特殊目的载体、投资类企业等方式变相从事上述活动的。通过清理,使过去过度膨胀、偏离服务实业的“其他类”等私募基金回归本源,规模已降至存量1.72万亿元,涉及产品5737只,涉及779家管理机构。

经过十余年基金法的实施,特别是近五年新法实践,我们形成了两万多家基金管理机构、几十万的从业人员队伍、近26万亿元规模的公募与私募基金,投资数万个企业股权和实业项目。在2019年1月召开的私募基金高峰论坛会议上,基金业协会会长洪磊表示,截至2018年底协会自律管理的资产管理业务总规模合计达到50.54万亿元,占我国全社会资产管理规模的半壁江山。其中,私募基金行业一直保持了正向增长,2018年增幅达15.1%,管理规模近13万亿元,为企业创新发展提供了宝贵的资本金,成为资本市场的中流砥柱。以上情况表明,在公募基金积极稳定市场,投资企业的同时,私募基金中的股权基金、产业基金、创业基金及其他实业基金都在服务与促进实体经济中发挥了巨大作用。

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