2020年10月16日    秦虹 全联城市更新分会     
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在今后的城市发展中为什么要重视城市更新?我们需要什么样的城市更新?世界上其他地区的城市更新发展有哪些经验值得我们借鉴?本文将用此作来说明城市更新是城市发展的新机遇。

  一、当前为什么要重视城市更新?

  关于我国城市未来的发展,在2015年召开的中央城市工作会议上,中央就提出中国城市的发展要坚持集约发展,树立“精明增长”、“紧凑城市”理念,科学划定城市开发边界,推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变。防止“摊大饼”式扩张。而我国过去的城市发展,无论大中小城市,在空间上都走过一段快速的外延式、扩张式、摊大饼式的发展路程,如同北京从过去的二环、三环、四环,扩张到现在的七环。而城市更新则是中国城市发展走向内涵式、集约式、精明增长的重要方式。

  中国独特的城镇化进程

  中国在改革开放之后城镇化速度加快,成为中国经济发展的一个重要引擎。但中国的城镇化之路与世界城镇化已经稳定的国家相比有其独特的方面。

  第一是速度快

  在改革开放之初的1979年中国只有不到2亿的城镇常住人口,而现在中国城镇常住人口已有8.4亿人。改革开放40年,中国城镇新增常住人口6亿多人,这些人摆脱了过去的农业生产生活方式,来到城市参与到第二和第三产业的发展,大大地带动了中国经济的增长。2019年仅排名前30的大城市,占全国GDP的比重就达43%。中国用了不到40年的时间将城镇化率从20%提高到60%,而对比其他发达国家同样城市化率的提高,以英国为代表的欧洲国家用了200年左右,以美国为代表的美洲国家用了100年左右。所以,中国城镇化的第一大特征就是速度非常快。当然由于中国国土面积大,东中西部城镇化的发展并不平衡,东部地区的城镇化率比西部地区高了10个点以上。

  第二是规模大

  如果说中国的城镇化速度快,那么有一个国家的城镇化速度在一段时间内也很快,即日本,从1950年到1970年,城镇化率每年提高1.27%。但是日本以及其他发达国家都没有中国这样大的人口基数。日本城镇化率从20%增长到60%,仅仅有五、六千万人进城,而中国却有6亿人进城,是日本的十倍。我国在40年内有如此大规模的城镇人口增加,这在全世界范围内是独一无二的。

  第三是城镇化和郊区化同时并进

  欧美发达国家的城镇化过程由于周期比较长,人口向城内集中的过程和人口郊区化的过程是分开两个阶段进行的。如恩格斯在1845年写的《英国工人阶级状况》一文,描述了当年英国大量的农民进城之后,城市无法容纳大规模的人口集中,城市居住环境变得恶劣的情景。为了寻求更好的生活环境和更低的生产成本,英国郊区化开始出现,富人和高端商业从城市中心搬走,新产业在市郊区落地,城市中心出现了衰败。因此政府后来又提出城市复兴,希望把新的产业和有钱人重新吸引到核心市区来,再造城市的繁荣,再振兴市中心的一个重要手段就是城市更新。

  当今最发达的世界级城市,比如伦敦、纽约、东京等,都是在不断的更新之中,其经济影响力经历百年保持世界领先的地位不变,目前仍是全世界的创新中心、消费中心、金融中心、研发中心,吸引了全世界的高端金融人才和科技人才。而中国在40年的快速城镇化过程中,由于强力的“退二进三”、机动化的快速普及和住房商品需求的集中释放等同时发生,使我国人口向市中心的集中和向郊区的扩散同时并进,城市建成区的扩张速度甚至快于了人口的增长速度。1981年到2018年,中国的城镇常住人口增长了4.12倍,而城镇的建城区面积增长了7.89倍。

  值得注意的是,城市建成区不同于城市规划区和城市行政管理区。建成区是指建筑连接成片,基础设施配套齐全的城市区域,其面积远远小于城市规划区和城市行政管理区。

  重视城市更新在中国当下的重要意义

  城市更新是未来城市高质量发展的必由之路。中国的建成区面积增长速度比常住人口的增长速度快了将近一倍,这就导致城市基础设施每公里所服务的人口和承载的产业产出缺被低密度所稀释了,投资边际效益降低,地方政府只好不断地再征地卖地以偿还为建设基础设施所背负的债务,城市面积又进一步扩张,扩张后政府再负债投入……如此反复,问题与风险不断积累。从更宏观的角度来看,建成区不合理扩张和低效利用,还占用了大量耕地和农田,破坏了原有的自然生态环境,付出了昂贵的代价。当然,近10年来有了一些变化,东部的速度差开始缩小,但中西部地区仍在重复过去的发展模式。

  未来,随着人口红利的衰减、新增建设用地资源的日益减少和地方政府债务规模的约束,改变传统外延扩张式城镇化发展道路已迫在眉睫,急需通过城市更新优化城市空间结构,提升城市功能,改善城市人居环境,通过城市与产业同步更新,探索出一条内涵提升式的高质量城镇化发展途径。

  城市更新是城镇化进入中高级发展阶段的必然选择。城市进入中高级发展阶段之后,全世界各个国家的城市化都会出现一种新格局:人口向城市群、都市圈集聚。当一个地区或国家城市化率比较低时,每个城市都还有自己发展壮大的空间,这个时候城市与城市之间主要是竞争关系,互相之间争项目,竞争招商引资等,那时都市圈或城市群的兴起就比较困难。当地区城镇化率提高,中心城市的产业和人口开始外溢的时候,城市与城市之间才有可能从过去的竞争关系变成合作关系,都市圈或城市群才有可能加快形成。我国当前正处于城镇化的中高级发展阶段,全国城镇化率已达60.6%,已有约20个城市的城镇化率超过80%。都市圈或城市群能否真正形成,或形成速度的快与慢,则主要取决于中心城市的凝聚力和辐射力。

  在城镇化的中高级阶段,中心城市扩张的空间有限,其发展的重要途径就是城市更新。通过城市更新,中心城市按经济规律置换和升级产业结构,盘活存量资产,提高城市内土地、建筑、基础设施等存量资产的产出效率,与周边城市形成有机产业集群,都市圈逐步形成。中心城市将发展模式从扩张转向更新,可以在减少基础设施投资的情况下,升级产业结构,引入先进的有发展前途的制造业和现代服务业,改变过去支持传统产业和消费空间变为吸引人才的新空间,本文开头所述北京怀柔的一个水泥厂变身创新办公新空间即是如此。可以说,没有功能强大的中心城市,就不可能有有竞争力的城市群或都市圈,更不可能有世界级城市群。

  城市更新是城市转型发展的重要途径。城市更新区别于扩张式城市发展模式,成功的城市更新对城市发展会有四方面的贡献。

  一是在存量中获得增量,实现城市内涵式发展

  城市更新是在城市的存量土地中求增量,而非扩张式发展新增土地。这里的增量主要指两类增量,一类是建筑的增量,比如从原来的低层建筑增加到现在的十层楼;更重要的是经济上、社会效益上的增量。在没有占用农村的土地和耕地的情况下,通过城市更新获得了经济的增长,增加了就业机会,丰富了居民的消费,提高了政府的税收,在存量中获得增量,这就实现了城市的内涵式发展。

  二是在效率中得效益,实现城市低成本高质量发展

  城市扩张发展不仅要占用新的土地,而且要在新区建设基础设施,配套幼儿园、学校、医院、商业等公共和服务设施,总投入是巨大的。而对城市中的一些衰败区域进行更新,可以极大化地利用已有成熟的各种配套设施,只是通过降低空置率、增加有效使用面积、引入产出更高的产业、吸引更多的消费人群,就可以使地方经济得到增长。所以,城市更新可以充分利用城市核心区完善的配套、人口人才密度、商圈基础,市场规模等极大的区位优势,在提高效率中得效益,实现城市更低成本的高质量发展。

  三是在传承中求变革,实现城市功能环境全面提升

  高水平的城市更新都是在传承城市文脉、历史和文化的基础上的更新,将传统的建筑与新的产业、新的需求结合,在保留城市的乡愁、韵味和文化的同时,提升城市功能,改善城市环境,给城市带来有价值的变化。所以发达国家在后期的城市更新中特别注重对城市肌理的保护,街道、建筑的框架基本不变,只能改变建筑内在的功能和装饰,城市的特征明显。与我国的城市过去提出“三年一大变”、“一年一小变”等目标有很大的不同。

  四是在创新中谋发展,实现城市发展的新旧动能转换

  城市扩张式的发展基本不需要太多的创新,就像在一张白纸上作画,可以画出各种最美的画面。但是如果要在旧城区旧建筑内更新,就好像螺蛳壳里做道场,不靠创新是很难做到的。比如,过去的传统办公楼,空间效率很低,功能单一,租金虽不高,但老板、员工都不愿意来,如果将传统办公楼更新成现代有科技含量的办公楼,可以引入高端的研发企业、金融企业、高科技企业,可以将办公、生活、文化、绿色、健康的理念都融入进去,城市产业结构升级了,从而实现城市新旧动能的转换。

  城市更新能够在创新的前提下,实现产业的升级,科技的引领,健康的生态,绿色的发展,这也是践行五大发展理念的重要方面。

  (秦虹:城市更新分会专家委员会主任委员、中国人民大学国发院城市更新研究中心主任)

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